Im Juni 2024 haben die Botschafter der 27 Länder der Europäischen Union ein neues Paket von Wirtschaftssanktionen gegen Russland beschlossen (das 14., wie Ursula von der Leyen begrüßte). Die neuen Maßnahmen zielen insbesondere auf den Energiesektor — die Sanktionen betreffen die Logistik der russischen Flüssigerdgasexporte (LNG) aus der Arktis — sowie auf das System, das Finanztransaktionen nach dem Ausschluss Russlands aus SWIFT ermöglicht.
Die jüngsten Entwicklungen kommen zu einer Zeit, in der die Widerstandsfähigkeit der russischen Wirtschaft gegenüber den westlichen Sanktionen deutlich geworden ist; zumindest sind wir weit von den Äußerungen des französischen Finanzministers vom März 2022 entfernt, der sagte: «Die Sanktionen sind erschreckend wirksam, wir werden den Zusammenbruch der russischen Wirtschaft herbeiführen»; internationale Institutionen haben wiederholt berichtet, dass die russische Wirtschaft gut dasteht, und die Weltbank hat Russland kürzlich auf Platz 4 der Weltwirtschaft eingestuft. Über Statistiken lässt sich immer streiten, und die beruhigende, wenn auch etwas angestrengt klingende Phrase «Sanktionen schlagen langfristig zu» kann endlos wiederholt werden, aber wir kommen nicht umhin, über die Mechanismen internationaler Sanktionen, ihre Rechtmäßigkeit, wenn nicht gar Legitimität, und vor allem ihre Wirkung in einer globalisierten Wirtschaft nachzudenken.
Internationale Sanktionen, in Ermangelung eines besseren Wortes
Die Sanktionspolitik ist so angelegt, dass sie im internationalen Leben eine Art Pawlowschen Reflex auslöst. Sanktionen zielen oft darauf ab, einen Gegner in Fällen ausgeprägter Spannungen oder langwieriger Streitigkeiten zu schwächen; sie verbergen auch oft wirtschaftliche Probleme hinter der Behauptung großer Prinzipien; schließlich versuchen sie zu bestrafen, was als Verletzung der internationalen Ordnung angesehen wird — in Ermangelung eines Konsenses über radikalere Maßnahmen.
In der Praxis werden sie (aufgrund der Zersplitterung der Ordnung) immer häufiger eingesetzt, um das Völkerrecht zu umgehen, das ihren Einsatz als Einflussinstrument jedoch zulässt — Zwangsmaßnahmen, «die nicht den Einsatz von Waffengewalt beinhalten», sind in der UN-Charta verankert (siehe Artikel 41), bedürfen jedoch eines gewissen Konsenses im UN-Sicherheitsrat und können nicht angenommen werden, wenn sich mindestens eines der ständigen Mitglieder des Rates dagegen ausspricht (Anm.: dies wird fälschlicherweise als «Veto» bezeichnet, das in Wirklichkeit nur eine Abstimmung im Sicherheitsrat ist).
Bei den Zielpersonen handelt es sich in der Regel um wichtige Akteure im internationalen System, die auf andere Weise nicht direkt herausgefordert werden können, wie Russland, China und Iran. Aufgrund von Spaltungen in der internationalen Gemeinschaft werden jedoch zunehmend Sanktionen auf regionaler Basis beschlossen (insbesondere EU-Sanktionen gegen Belarus und Russland), was ein weiterer Beleg für die Schwächung der globalen Sicherheitsarchitektur und den Trend zu einer multipolaren Welt ist.
Wirksamkeit und schädliche Auswirkungen von Sanktionen
Über die Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit von Sanktionen lässt sich streiten, aber unabhängig von der angewandten Methode und unabhängig davon, ob Sanktionen nach internationalem Recht verhängt werden oder nicht, können sie aufgrund ihres umfassenden Charakters ungerecht verteilt sein und somit verheerende Auswirkungen auf die Zielgesellschaften haben. Es gibt viele Beispiele für die Bestrafung ganzer Bevölkerungen, die paradoxerweise zur Stärkung autoritärer Regierungen führt.
Denken Sie an die Geschichte: Es waren nicht die Sanktionen, die das Apartheidregime in Südafrika unterminierten (geschweige denn beendeten); im Gegenteil, das Waffenembargo führte dazu, dass Pretoria eine mächtige und florierende nationale Waffenindustrie aufbaute. Auch die Sanktionen ab dem Golfkrieg 1991 trugen nicht zum Sturz von Saddam Hussein bei; im Gegenteil, sie ermöglichten es dem Diktator, seine Macht zu festigen (durch die Verteilung humanitärer Hilfe, die die schlimmen Auswirkungen der Sanktionen auf die Schwächsten ausgleichen sollte) und sich weitere zehn Jahre bis zur Militärintervention 2003 zu halten.
Heute kann man zwar nicht von der Sicherheit solcher Maßnahmen sprechen, aber es stellt sich die Frage, ob sie überhaupt eine Chance haben, Russland, China oder sogar Belarus zum Einlenken zu zwingen. Im letzteren Fall bestand Brüssel auf der Notwendigkeit, Sanktionen gegen Lukaschenkos Regime zu verhängen, aber Europa tat sich schwer, «gezielte Sanktionen» zu definieren, ein Begriff, der inzwischen den etwas schockierenden Ausdruck «intelligente Sanktionen» ersetzt hat.
Schon vor der Sabotage hat der Fall Nord Stream 2 gezeigt, wie komplex und vielschichtig die Sanktionsmechanismen sind, sei es im Bereich der Energiepolitik (brauchen wir mehr russisches Gas?), des Umweltschutzes (vgl. die Vorbehalte einiger Staaten wie Dänemark gegen den Verlauf der Pipeline), der Wirtschaft (vgl. deutsch-russischer Handel) oder der Geostrategie (wird zusätzliches russisches Gas die Abhängigkeit von Moskau erhöhen oder im Gegenteil die Unabhängigkeit Europas bestätigen, dessen große Unternehmen erst seit kurzem unabhängig sind).
Substitution von Ambitionen
Vielleicht war es diese Komplexität und die Kombination von Kosten und Nutzen, die Washington dazu veranlasste, einige der gegen die am Nord-Stream-Projekt beteiligten Unternehmen ergriffenen Maßnahmen auszusetzen, sowie die Gelegenheit, die erste Europareise von Präsident Biden mit Besuchen in der EU und der NATO zu erleichtern.
Schließlich geht es nicht nur darum, Sanktionen zu befürworten oder entschieden abzulehnen, die in jedem Fall zu einer Tatsache des internationalen Lebens geworden sind. Aber das schiere Ausmaß des Problems erfordert eine Klärung, die sich wiederum auf ein klares Verständnis der bestehenden Mechanismen und Vereinbarungen stützen sollte.
Es stellen sich viele Fragen. Welche Legitimität haben nationale oder regionale Sanktionen unter dem Gesichtspunkt des Völkerrechts? Welche Art von Sanktionen gibt es? Welche Auswirkungen haben sie, auch auf Industriekonzerne, die zu Ländern gehören, die sie häufig in einem zunehmend konkurrierenden Umfeld zwischen Staaten einsetzen, die manchmal denselben politischen und militärischen Bündnissen angehören?
Der Bumerang-Effekt
Viele in Brüssel waren erstaunt darüber, wie schnell sich die EU im ersten Jahr des Ukraine-Konflikts auf den drastischen Rückgang der russischen Gasimporte über die Pipelines eingestellt hat (Anm.: Die Lieferungen wurden nicht vollständig unterbrochen und erfolgen weiterhin über die Ukraine, durch die drei große Pipelines verlaufen). Die Anpassungsfähigkeit einer Reihe von europäischen Ländern ist unbestritten (Deutschland hat z. B. den Bau von LNG-Terminals beschleunigt).
Die Kosten dieser bedeutenden Umstellungen werden jedoch allzu oft verschwiegen. Während die Gasproduzenten des Vereinigten Königreichs und Norwegens von der neuen Situation profitiert haben, waren die Hauptnutznießer ihrer Schiefergasverkäufe vor allem die USA. Diese Umstellung des Angebots war für die europäischen Volkswirtschaften sehr kostspielig: Gas ist hier jetzt drei- bis viermal so teuer wie in den USA.
Mit anderen Worten: Die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Volkswirtschaften wurde stark beeinträchtigt. Brüssel scheint davon nicht betroffen zu sein, denn es hat sein Ziel, bis 2027 umfassende Sanktionen gegen russische Kohlenwasserstoffe zu verhängen, nicht aufgegeben.
Abgesehen von diesen Erwägungen ist anzumerken, dass die europäischen Wirtschaftssanktionen gegen Russland nicht «international» sind, da sie nicht vom UN-Sicherheitsrat verabschiedet wurden, und Europa damit den Grundsatz der Extraterritorialität von Rechtsvorschriften auf kontinentaler Ebene fördert. Dies wurde von den Vereinigten Staaten in großem Umfang praktiziert, und mehrere große französische Unternehmen (man erinnere sich an die gegen BNP verhängten Geldstrafen in Höhe von 9 Mrd. Dollar für Dollar-Geschäfte mit dem Iran) wurden davon schwer getroffen.
Auch wenn der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen heute in vielen Fragen lahmgelegt ist, wird seine Ignorierung oder der Versuch, ihn zu umgehen, das internationale System weiter zerstören, das auf die eine oder andere Weise wiederaufgebaut werden muss.
Patrick Pascal, Quelle